國(guó)務院關于改革和完善國(guó)有資産管理體制的若幹意見
國(guó)發(fā)〔2015〕63号
各省、自治區、直轄市人民政府，國(guó)務院各部委、各直屬機構：
改革開(kāi)放以來，我國(guó)國(guó)有資産管理體制改革穩步推進(jìn)，國(guó)有資産出資人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國(guó)有資産規模、利潤水平、競争能(néng)力得到較大提升。但必須看到，現行國(guó)有資産管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國(guó)有資産監管還(hái)存在越位、缺位、錯位現象；國(guó)有資産監督機制不健全，國(guó)有資産流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出；國(guó)有經(jīng)濟布局結構有待進(jìn)一步優化，國(guó)有資本配置效率不高等問題亟待解決。按照《中共中央關于全面(miàn)深化改革若幹重大問題的決定》和國(guó)務院有關部署，現就(jiù)改革和完善國(guó)有資産管理體制提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務院決策部署，堅持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟制度，堅持社會(huì)主義市場經(jīng)濟改革方向(xiàng)，尊重市場經(jīng)濟規律和企業發(fā)展規律，正确處理好(hǎo)政府與市場的關系，以管資本爲主加強國(guó)有資産監管，改革國(guó)有資本授權經(jīng)營體制，真正确立國(guó)有企業的市場主體地位，推進(jìn)國(guó)有資産監管機構職能(néng)轉變，适應市場化、現代化、國(guó)際化新形勢和經(jīng)濟發(fā)展新常态，不斷增強國(guó)有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風險能(néng)力。
（二）基本原則。
堅持權責明晰。實現政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權與經(jīng)營權分離，依法理順政府與國(guó)有企業的出資關系。切實轉變政府職能(néng)，依法确立國(guó)有企業的市場主體地位，建立健全現代企業制度。堅持政府公共管理職能(néng)與國(guó)有資産出資人職能(néng)分開(kāi)，确保國(guó)有企業依法自主經(jīng)營，激發(fā)企業活力、創新力和内生動力。
堅持突出重點。按照市場經(jīng)濟規則和現代企業制度要求，以管資本爲主，以資本爲紐帶，以産權爲基礎，重點管好(hǎo)國(guó)有資本布局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全。注重通過(guò)公司法人治理結構依法行使國(guó)有股東權利。
堅持放管結合。按照權責明确、監管高效、規範透明的要求，推進(jìn)國(guó)有資産監管機構職能(néng)和監管方式轉變。該放的依法放開(kāi)，切實增強企業活力，提高國(guó)有資本運營效率；該管的科學(xué)管好(hǎo)，嚴格防止國(guó)有資産流失，确保國(guó)有資産保值增值。
堅持穩妥有序。處理好(hǎo)改革、發(fā)展、穩定的關系，突出改革和完善國(guó)有資産管理體制的系統性、協調性，以重點領域爲突破口，先行試點，分步實施，統籌謀劃，協同推進(jìn)相關配套改革。
二、推進(jìn)國(guó)有資産監管機構職能(néng)轉變
（三）準确把握國(guó)有資産監管機構的職責定位。國(guó)有資産監管機構作爲政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對(duì)監管企業依法履行出資人職責，科學(xué)界定國(guó)有資産出資人監管的邊界，專司國(guó)有資産監管，不行使政府公共管理職能(néng)，不幹預企業自主經(jīng)營權。以管資本爲主，重點管好(hǎo)國(guó)有資本布局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全，更好(hǎo)服務于國(guó)家戰略目标，實現保值增值。發(fā)揮國(guó)有資産監管機構專業化監管優勢，逐步推進(jìn)國(guó)有資産出資人監管全覆蓋。
（四）進(jìn)一步明确國(guó)有資産監管重點。加強戰略規劃引領，改進(jìn)對(duì)監管企業主業界定和投資并購的管理方式，遵循市場機制，規範調整存量，科學(xué)配置增量，加快優化國(guó)有資本布局結構。加強對(duì)國(guó)有資本運營質量及監管企業财務狀況的監測，強化國(guó)有産權流轉環節監管，加大國(guó)有産權進(jìn)場交易力度。按照國(guó)有企業的功能(néng)界定和類别實行分類監管。改進(jìn)考核體系和辦法，綜合考核資本運營質量、效率和收益，以經(jīng)濟增加值爲主，并將(jiāng)轉型升級、創新驅動、合規經(jīng)營、履行社會(huì)責任等納入考核指标體系。著(zhe)力完善激勵約束機制，將(jiāng)國(guó)有企業領導人員考核結果與職務任免、薪酬待遇有機結合，嚴格規範國(guó)有企業領導人員薪酬分配。建立健全與勞動力市場基本适應，與企業經(jīng)濟效益、勞動生産率挂鈎的工資決定和正常增長(cháng)機制。推動監管企業不斷優化公司法人治理結構，把加強黨的領導和完善公司治理統一起(qǐ)來，建立國(guó)有企業領導人員分類分層管理制度。強化國(guó)有資産監督，加強和改進(jìn)外派監事(shì)會(huì)制度，建立健全國(guó)有企業違法違規經(jīng)營責任追究體系、國(guó)有企業重大決策失誤和失職渎職責任追究倒查機制。
（五）推進(jìn)國(guó)有資産監管機構職能(néng)轉變。圍繞增強監管企業活力和提高效率，聚焦監管内容，該管的要科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。將(jiāng)國(guó)有資産監管機構行使的投資計劃、部分産權管理和重大事(shì)項決策等出資人權利，授權國(guó)有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業行使；將(jiāng)依法應由企業自主經(jīng)營決策的事(shì)項歸位于企業；加強對(duì)企業集團的整體監管，將(jiāng)延伸到子企業的管理事(shì)項原則上歸位于一級企業，由一級企業依法依規決策；將(jiāng)國(guó)有資産監管機構配合承擔的公共管理職能(néng)，歸位于相關政府部門和單位。
（六）改進(jìn)國(guó)有資産監管方式和手段。大力推進(jìn)依法監管，著(zhe)力創新監管方式和手段。按照事(shì)前規範制度、事(shì)中加強監控、事(shì)後(hòu)強化問責的思路，更多運用法治化、市場化的監管方式，切實減少出資人審批核準事(shì)項，改變行政化管理方式。通過(guò)“一企一策”制定公司章程、規範董事(shì)會(huì)運作、嚴格選派和管理股東代表和董事(shì)監事(shì)，將(jiāng)國(guó)有出資人意志有效體現在公司治理結構中。針對(duì)企業不同功能(néng)定位，在戰略規劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經(jīng)營業績考核等方面(miàn)，實施更加精準有效的分類監管。調整國(guó)有資産監管機構内部組織設置和職能(néng)配置，建立監管權力清單和責任清單，優化監管流程，提高監管效率。建立出資人監管信息化工作平台，推進(jìn)監管工作協同，實現信息共享和動态監管。完善國(guó)有資産和國(guó)有企業信息公開(kāi)制度，設立統一的信息公開(kāi)網絡平台，在不涉及國(guó)家秘密和企業商業秘密的前提下，依法依規及時(shí)準确地披露國(guó)有資本整體運營情況、企業國(guó)有資産保值增值及經(jīng)營業績考核總體情況、國(guó)有資産監管制度和監督檢查情況，以及國(guó)有企業公司治理和管理架構、财務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息，建設陽光國(guó)企。
三、改革國(guó)有資本授權經(jīng)營體制
（七）改組組建國(guó)有資本投資、運營公司。主要通過(guò)劃撥現有商業類國(guó)有企業的國(guó)有股權，以及國(guó)有資本經(jīng)營預算注資組建，以提升國(guó)有資本運營效率、提高國(guó)有資本回報爲主要目标，通過(guò)股權運作、價值管理、有序進(jìn)退等方式，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動，實現保值增值；或選擇具備一定條件的國(guó)有獨資企業集團改組設立，以服務國(guó)家戰略、提升産業競争力爲主要目标，在關系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟命脈的重要行業和關鍵領域，通過(guò)開(kāi)展投資融資、産業培育和資本整合等，推動産業集聚和轉型升級，優化國(guó)有資本布局結構。
（八）明确國(guó)有資産監管機構與國(guó)有資本投資、運營公司關系。政府授權國(guó)有資産監管機構依法對(duì)國(guó)有資本投資、運營公司履行出資人職責。國(guó)有資産監管機構按照“一企一策”原則，明确對(duì)國(guó)有資本投資、運營公司授權的内容、範圍和方式，依法落實國(guó)有資本投資、運營公司董事(shì)會(huì)職權。國(guó)有資本投資、運營公司對(duì)授權範圍内的國(guó)有資本履行出資人職責，作爲國(guó)有資本市場化運作的專業平台，依法自主開(kāi)展國(guó)有資本運作，對(duì)所出資企業行使股東職責，維護股東合法權益，按照責權對(duì)應原則切實承擔起(qǐ)國(guó)有資産保值增值責任。
（九）界定國(guó)有資本投資、運營公司與所出資企業關系。國(guó)有資本投資、運營公司依據公司法等相關法律法規，對(duì)所出資企業依法行使股東權利，以出資額爲限承擔有限責任。以财務性持股爲主，建立财務管控模式，重點關注國(guó)有資本流動和增值狀況；或以對(duì)戰略性核心業務控股爲主，建立以戰略目标和财務效益爲主的管控模式，重點關注所出資企業執行公司戰略和資本回報狀況。
（十）開(kāi)展政府直接授權國(guó)有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。中央層面(miàn)開(kāi)展由國(guó)務院直接授權國(guó)有資本投資、運營公司試點等工作。地方政府可以根據實際情況，選擇開(kāi)展直接授權國(guó)有資本投資、運營公司試點工作。
四、提高國(guó)有資本配置和運營效率
（十一）建立國(guó)有資本布局和結構調整機制。政府有關部門制定完善經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展規劃、産業政策和國(guó)有資本收益管理規則。國(guó)有資産監管機構根據政府宏觀政策和有關管理要求，建立健全國(guó)有資本進(jìn)退機制，制定國(guó)有資本投資負面(miàn)清單，推動國(guó)有資本更多投向(xiàng)關系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟命脈和國(guó)計民生的重要行業和關鍵領域。
（十二）推進(jìn)國(guó)有資本優化重組。堅持以市場爲導向(xiàng)、以企業爲主體，有進(jìn)有退、有所爲有所不爲，優化國(guó)有資本布局結構，提高國(guó)有資本流動性，增強國(guó)有經(jīng)濟整體功能(néng)和提升效率。按照國(guó)有資本布局結構調整要求，加快推動國(guó)有資本向(xiàng)重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中，向(xiàng)前瞻性戰略性産業集中，向(xiàng)産業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域集中，向(xiàng)具有核心競争力的優勢企業集中。清理退出一批、重組整合一批、創新發(fā)展一批國(guó)有企業，建立健全優勝劣汰市場化退出機制，加快淘汰落後(hòu)産能(néng)和化解過(guò)剩産能(néng)，處置低效無效資産。推動國(guó)有企業加快技術創新、管理創新和商業模式創新。推進(jìn)國(guó)有資本控股經(jīng)營的自然壟斷行業改革，根據不同行業特點放開(kāi)競争性業務，實現國(guó)有資本和社會(huì)資本更好(hǎo)融合。
（十三）建立健全國(guó)有資本收益管理制度。财政部門會(huì)同國(guó)有資産監管機構等部門建立覆蓋全部國(guó)有企業、分級管理的國(guó)有資本經(jīng)營預算管理制度，根據國(guó)家宏觀調控和國(guó)有資本布局結構調整要求，提出國(guó)有資本收益上交比例建議，報國(guó)務院批準後(hòu)執行。在改組組建國(guó)有資本投資、運營公司以及實施國(guó)有企業重組過(guò)程中，國(guó)家根據需要將(jiāng)部分國(guó)有股權劃轉社會(huì)保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會(huì)保障資金缺口。
五、協同推進(jìn)相關配套改革
（十四）完善有關法律法規。健全國(guó)有資産監管法律法規體系，做好(hǎo)相關法律法規的立改廢釋工作。按照立法程序，抓緊推動開(kāi)展企業國(guó)有資産法修訂工作，出台相關配套法規，爲完善國(guó)有資産管理體制夯實法律基礎。根據國(guó)有企業公司制改革進(jìn)展情況，推動适時(shí)廢止全民所有制工業企業法。研究起(qǐ)草企業國(guó)有資産基礎管理條例，統一管理規則。
（十五）推進(jìn)政府職能(néng)轉變。進(jìn)一步減少行政審批事(shì)項，大幅度削減政府通過(guò)國(guó)有企業行政性配置資源事(shì)項，區分政府公共管理職能(néng)與國(guó)有資産出資人管理職能(néng)，爲國(guó)有資産管理體制改革完善提供環境條件。推進(jìn)自然壟斷行業改革，實行網運分開(kāi)、特許經(jīng)營。加快推進(jìn)價格機制改革，嚴格規範政府定價行爲，完善市場發(fā)現、形成(chéng)價格的機制。推進(jìn)行政性壟斷行業成(chéng)本公開(kāi)、經(jīng)營透明，發(fā)揮社會(huì)監督作用。
（十六）落實相關配套政策。落實和完善國(guó)有企業重組整合涉及的資産評估增值、土地變更登記和國(guó)有資産無償劃轉等方面(miàn)稅收優惠政策，切實明确國(guó)有企業改制重組過(guò)程中涉及的債權債務承接主體和責任，完善國(guó)有企業退出的相關政策，依法妥善處理勞動關系調整和社會(huì)保險關系接續等相關問題。
（十七）妥善解決曆史遺留問題。加快剝離企業辦社會(huì)職能(néng)，針對(duì)“三供一業”（供水、供電、供熱和物業管理）、離退休人員社會(huì)化管理、廠辦大集體改革等問題，制定統籌規範、分類施策的措施，建立政府和國(guó)有企業合理分擔成(chéng)本的機制。國(guó)有資本經(jīng)營預算支出優先用于解決國(guó)有企業曆史遺留問題。
（十八）穩步推進(jìn)經(jīng)營性國(guó)有資産集中統一監管。按照依法依規、分類推進(jìn)、規範程序、市場運作的原則，以管資本爲主，穩步將(jiāng)黨政機關、事(shì)業單位所屬企業的國(guó)有資本納入經(jīng)營性國(guó)有資産集中統一監管體系，具備條件的進(jìn)入國(guó)有資本投資、運營公司。
金融、文化等國(guó)有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行。
各地區要結合本地實際，制定具體改革實施方案，确保國(guó)有資産管理體制改革順利進(jìn)行，全面(miàn)完成(chéng)各項改革任務。
國(guó)務院
2015年10月25日
